清末以来中国三次“国进民退”的历史教训

    民富才能国强,独大未必为公。在国民经济格局中,统筹兼顾,全面协调国企与民企的发展关系,逐步推行国有企业的民营化,重点扶持民营企业的发展,都是必要的,片面扶植或压抑其中一方,都会影响经济发展的可持续性。

    清末以来,中国历史上先后发生过三场“国进民退”,结果第一场引爆了辛亥革命,第二场导致了国民党政权的垮台,第三场将国民经济拖到了崩溃边缘。历史已经证明:“国进民退”没有可持续性,“国民共进”才是人间正道。

    第一场“国进民退”:引爆了辛亥革命

    鸦片战争以来,列强的坚船利炮轰开了大清的门户,西方先进的生产力和自由贸易,使中国传统的自然经济面临解体。清政府不得不“师夷长技以制夷”,洋务运动由此发生,但其主体思想仍是国家资本主义的。

    洋务派创办的中国近代工商业,始于军事工业,继而发展到与民用有关的行业。但官营企业管理不善、贪污浪费等弊端日显,加上资金短绌等困难,李鸿章在1872年提出“官督商办”政策,开启了国有企业私有化的一道门缝。利用官督商办形式经营的大型民用企业,主要有轮船招商局、开平矿务局中国电报局上海机器织布局和汉阳铁厂等。

    这些企业的私人投资,有很多来自权贵官绅。他们在经营上享有免税减税贷款缓息以及专利等优惠和特权。由于产权不明,一些戴上了红帽子的“官督商办”企业,实际上是官商合流,肥水流进了私人腰包。其中最典型的,是多家“国企”的老总盛宣怀,亦官亦商的双重身份,使他成为化公为私的最大获利者。

    清政府对于发展私人资本一直摇摆不定,长期没有开放私人创办新式企业。统治集团内部一部分人仍将官督商办企业视为官产,要求防止民间资本坐大;另一部分人则主张发展私人资本,非此不能走上富国强兵之道。直到甲午战败,国力衰微,《马关条约》又规定外人可在华设厂投资,民间设厂的限制才被取消,敕令官办企业“从速变计,招商承办”,并鼓励私人兴办企业。这是近代历史上第一次“民进国退”。

    据估算,从1894年到1913年的产业资本总量看,民族资本的增长超过了官僚资本:官僚资本规模增长倍数为4.32,年增长率为9.2%;民族资本规模增长倍数为20.45,年增长率为17.5%。同时需要指出的是,以往的历史表述,笼统地将国家资本和官僚资本混为一谈,其实两者是有区别的,后者是从国家资本中蜕变而出的权贵私人资本。

    清政府对纺纱、碾米、造酒等行业开放民营,而对航运、电报、铁路等行业仍舍不得撒手。1877年,部分官僚发动了将招商局收归国有的攻势,被李鸿章强压下去;李逝世后,袁世凯出任直隶总督兼北洋大臣, 1902年,他将盛宣怀掌控的电报总局收归官办,压价收回商股;继而夺去盛的招商局督办一职,改派亲信杨士琦出任。

    1908年,盛宣怀在李莲英的支持下东山再起,出任邮传部右侍郎。他发动电报总局商股股东与清政府交涉,挽回了部分投资损失。同年光绪、慈禧崩逝,袁世凯罢职闲居,盛又以经营亏损为由,于翌年召开招商局股东大会,选举自己为董事会主席,将招商局完全改为商办。上述事件背后,既有官僚集团之间的争斗,也交织着官商矛盾及中央与地方的矛盾。这种改制现象一直持续到民国初年,北洋政府结束时,约有44个官办、官商合办企业实现了由官营到民营的转变。

    1911年,盛宣怀进入“皇族内阁”,出任邮传部大臣,统管铁路、电报、航运、邮政,俨然成为朝廷重臣。为了扩张自己的权力范围,盛宣怀一改过去的主张,出台了一项“国进民退”政策,触发了四川保路风潮,最终导致了清王朝的覆灭。

    铁路于1865年引入中国后,其经济上的重要性日益凸显。1904年,官办川汉铁路总公司在成都成立,1907年改为商办,1909年宜昌至万县段开工。与其他省份募集的商股不同,四川的铁路股本主要源自“抽租股”,一般是随粮强制征收,值百抽三,相当于政府摊派集资。就股权而言,川人无分贫富贵贱,都与这条铁路利益攸关。

    1911年5月,在盛宣怀力主下,清政府突然宣布“铁路干线国有”,并与英、法、德、美四国银行团签订粤汉、川汉铁路的借款合同,以两湖厘金盐税担保,借款600万英镑。规定两路聘用外国总工程师,四国银团享有修筑权及延长继续投资的优先权。铁路国有化,列国不乏先例,铁路民营也确实存在资金不足、管理不善等弊端。在民族主义大潮风起云涌的时代背景下,铁路国有政策虽不无经济依据,但朝廷朝令夕改,在官办民办之间来回切换,却更有出卖路权、与民争利之嫌。

    当时两路均已发生巨额亏损,竣工遥遥无期。政府以国家股票赎回了湖北、湖南、广东的商股。因各省商股亏损程度不同,故在赎回时的待遇也不同,两湖最优,广东次之,商民虽有抗议,风潮很快平息。但四川的1400万两股金中,有300万两亏空政府不予认可。川省铁路股份中有很大比例来自下层民众,既不能退回股金,换股条件又低于其他省份,难免激起民愤,一场路权风暴由此爆发。

    6月17日,成都各团体两千余人成立“四川保路同志会”,提出“破约保路”口号。全川各地各团体保路同志分会相继成立,会员迅速发展到数十万。8月间出现了群众性的罢市、罢课风潮,进入9月后,更发展为全省抗粮抗捐。署理四川总督赵尔丰诱捕保路运动领导人,封闭铁路公司和同志会,开枪镇压请愿群众。同盟会联合哥老会等反清会党发动起义,川省形势全面失控,清廷急调督办粤汉川汉铁路大臣端方率鄂军入川镇压,武昌兵力空虚,革命党人于10月10日首义成功。随着各省纷纷独立,清室被迫宣布退位,历史从此翻开了新的一页。

    盛宣怀是近代影响巨大的实业领袖,在政商两界长期左右逢源;端方、赵尔丰也都是清廷中的“新派”能臣,其识见远非颟顸的守旧官僚可比;这些体制内新锐人物及各省的立宪派士绅,推动着清末的“预备立宪”潮流,与同盟会为首的革命派展开竞争。“不审势则宽严皆误”,当经济维权事件演变为官民间的大规模群体对抗,引燃了革命的导火索,体制内革新派精英也难逃玉石俱焚的下场。

    第二场“国进民退”:拖垮了国民党政权

    如果说清末的“国进民退”有较鲜明的人治特色,国民政府的“国进民退”则带有深刻的团体烙印。国民党的前身同盟会继承了会党传统,而“以俄为师”重建的国民党,融入了列宁式政党的集权血液。其经济政策中的威权主义色彩,随着外患的加深和权力的膨胀而日益凸显。

    1927—1937年间被称为中国民族资本主义的“黄金十年”,民间资本与国家资本并行发展,互有消长,民族工业资本年均增长率超过8%。民营企业在纺织、矿业、交通、电力等经济领域占有优势。到抗战爆发前的1936年,中国全国工业资本(包括矿业)约有13.76亿元,其中民营资本约为11.7亿元,官营资本只有2.06亿元,约占15%。抗战头三年,后方民营工业投资也超过战前全国平均额。

    1930年代发生的世界经济大萧条,令计划经济思潮在国际上崛起,也影响到国民政府的主政者。蒋介石欣赏纳粹德国的“统制经济”,行政院副院长兼财政部长宋子文心仪苏联的“计划经济”。国内企业家和学者也在一定程度上认同计划经济。例如卢作孚就主张:“在计划经济原则下,政府所必须直接投资经营的事业,只限于人民不能经营的事业,此外,则皆投资于人民所经营的事业,而让人民管理其盈亏成败。政府只站在全盘产业的管理地位上,管理其相互关系,管理其相互配合的关系,而奖励指导帮助每一桩事业,但不直接管理每一桩事业。”

    “九一八事变”后,政府开始转向战时体制,重点发展国营企业。1934年原国防设计委员会改组为资源委员会,由军事委员会领导,管理全国工业建设,推行重工业建设计划,成为权力最大的经济主管部门。

    “七七事变”后,国民政府成立中央、中国、交通、农民四大银行的联合办事处(四联总处),对金融实行国家垄断;同时通过资源委员会控制战争资源,对经济实行全面干预。1939年国民党五中全会正式确立国营工业的中心地位后,政府片面扶持国营工业,国家资本入侵到面粉、火柴、纺织、电力、交通等民间资本的传统领地,并迅速占据优势。在一党专政体制下,孔、宋等豪门为代表的官僚资本,乘机凭借体制权力驾御经济形势,化公为私,与民争利,大发国难财。

    到抗战后期,国家资本和官僚资本已处于压倒性优势。通货膨胀、金融垄断、物资统制,国家资本和豪门权贵的压迫侵夺,令民营工业处境日艰。战时的金融垄断、物资统制和通货膨胀,导致民营工业借贷无门,资源匮乏,在国家资本和官僚资本的压迫下日益萎缩。

    抗战胜利后,国民政府忙于复员接收,军工订货大部停止。很多民营厂家发不出工资,濒临破产境地。而当局却将其视为累赘,不闻不问。民营企业家们不甘坐以待毙,依托迁川工厂联合会、中国工业协会等团体,不断与闻国是,参加宪政运动,呼吁“经济民主”,决心联合抗争。他们要求参加政府对敌伪工矿业的接收和复员工作,要求继续订货并收购产品,要求发放紧急工贷以渡难关。

    战后国民政府又接收了大批敌伪产业,不仅导致了政权的腐败,也加大了“国进民退”的比重。在经济部接收的2243家工矿企业中,除保管未处理者448家外,转由经济部直接经营或移交资源委员会等机关经营者1017个,发还原业主者298个,标售给民间经营者441个,其中电厂因多系国营或战前已有原主,未作标售。战后民营工业资本仅恢复到战前的78.6%,官僚资本则突增至战前的2.8倍,“国进民退”已成定局。

    这场“国进民退”的后果,是民营工厂大批倒闭,工人失业;迅速膨胀的国营企业腐败滋生,效益低下,出现泡沫化。社会通胀失控,物价飞涨,政府税收锐减。及至国民政府意识到危机,出于扩充税源等考虑,试图改推“国营事业民营化”来补救,但大错已经铸成,民间资本已衰败到无力接盘,令这一方案无疾而终。

    国营企业腐败,民营企业衰败,这些弊端是一党专政体制所无法解决的。财政崩溃、民心思变和军事失利,最终导致了国民党政权在大陆的倾覆。

    第三场“国进民退”:延迟了中国现代化

    1949年中华人民共和国成立时,承诺私人资本主义将有一个较长的发展期。建国《共同纲领》确认“使各种经济成分在国营经济领导之下,分工合作,各得其所,以促进整个社会经济的发展”。在经济恢复时期,国家推行“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”的经济方针,促进不同所有制的企业发展。政府针对当时私营工商业遇到的困难,实行国家委托加工、订货和收购,优先保证有关国计民生的行业发展。截止到1952年,私营工商业拥有380万职工,其工业产值约占工业总产值的40%左右。与此同时,一批有代表性的私营工商业开始被纳入国家资本主义体制,先后实现了公私合营。

    1952年1月到10月间开展的“五反”运动,摧毁了企业家们的信心,在巨大的压力下,很多人都不想继续经营下去。1953年毛泽东提出“过渡时期总路线”,决定提前发动社会主义革命,《共同纲领》的承诺事实上已被取消。当年12月,全国60多家金融企业率先实现全行业公私合营,成立统一的公私合营银行。

    1954年宪法规定:对资本主义工商业采取利用、限制和改造的政策。政府通过没收旧官僚资本、推行国家资本主义、统购统销、农业合作化等手段,逐步掌握经济命脉后,开始推行“对资改造”。随着社会主义革命的提前发动和农业合作化高潮的到来,为了让“资本主义绝种,小生产也绝种”,“对资改造”在 1955年11月全面正式启动,事实上废止了1954年宪法中“国家依法保护资本家生产资料所有权和其它资本所有权”的条款。

    根据当时的赎买政策,对私营企业进行了清产核资,但公方一言九鼎,私方毫无发言权。据统计,1956年全国公私合营企业的私股总额为24.2亿元,并据此对私股支付年息5%的定息,领取定息的私股股东共114.2万人。此前私营企业缴纳重税及摊派公债后的盈利率约为10%,这种还本付息的赎买方式,略似当今之封闭式保本基金,但息率不仅低于盈利率,甚至低于存款利率。

    1956年底全行业公私合营完成,全国99%的私营工业户变为公私合营,商业户中大多数实现了公私合营或合作化。公私合营后的私方人员,在企业管理上有职无权,其管理经验不被重视,政治上沦为“改造对象”。当时资本够2000元即划为资本家,95%的人领取的定息月均只有几元钱。很多人宁愿放弃定息,以摘下尴尬的“剥削”帽子。

    据说定息将发放七年,但毛泽东又说:“七年虎头,五年蛇尾,到第三个五年计划。如果还需要延长,到第四个五年计划还可以拖下去。”到1966年毛泽东发动“文化大革命”,资产阶级从“改造对象”变为“专政对象”,定息在同年9月停止支付,总共支付了10年,相当于全部私股股本的50%,未经任何合法手续,公私合营企业全部变成了国营企业。

    “文革”结束后,开始给原工商业者落实政策。在1979年1月的落实党对民族资产阶级政策问题座谈会上,中共中央统战部部长乌兰夫提出八项措施,其中规定:“文化大革命”中被抄走的财物和被占用的私人房产应该发还,过去被扣减的薪金应该补发,以前应领未领的定息可以补领。1981年又从当时在世的86万原工商业者中,区别出劳动者70万人,约占81%,这些人已被改造、专政了25年。

    随着国家的改革开放和民营企业成为国民经济中的重要组成部分,历史经历了一轮否定之否定。对私营经济和对公民私有财产的保护条款相继写入宪法,向1954年宪法回归,《物权法》也于2007年公布实施。但就原公私合营企业的私股产权而言,对公民财产权利的保护,仍存在法理逻辑和司法实践上的悖论。

    政策毕竟不能代替法律,建国以来政策上的多次变化,给政治、经济生活造成了无数折腾。就历史上国家对公民的伤害作出赔偿,在法制国家负责任政府中多有先例。因为只有取信天下,才不会导致企业家对长期稳定发展缺乏信心,相率以短期行为谋利。

    第三场“国进民退”比前两场更加彻底,全国吃上“大锅饭”,市场经济被消灭,同时也消灭了从传统到现代形成的工商业文明。国家吃完“苹果”吃“葡萄”,掌控全国财富资源后,发动了“大跃进”这样的全国性瞎折腾,引发了持续多年的大饥荒,经济全面滑坡。国内、党内矛盾的日益激化,又酿成历时10年的“文革”,最终将国民经济拖到崩溃的边缘。与此同时,战后处于同一起跑线上的日本及亚洲“四小龙”先后起飞,中国的现代化进程至少被延迟了20年。

    改革开放30年后:重新面对“国进民退”

    站在“文革”的废墟上痛定思痛,才有了1980年代的改革开放。民营经济的复活,给国民经济注入了新的活力,历经30年的休养生息,民营经济重新成为国民经济的重要组成部分,比重和增长速度超过了国有经济,贡献了一半以上的GDP,提供了大量就业岗位,成为国家的主要税源。我国企业的99%为中小企业,其中80%为民营。

    回顾30年来经济改革的得失,在承认成就的同时也须看到,我们的经济改革从一开始就没有建立公平健全的金融、税收体制:国家垄断了金融渠道,国企、民企融资待遇不平等。

    与国有大型企业及权贵资本相比,中小型为主的民营企业至今仍受到不平等待遇。它们像大国企一样向国家纳税(个人股东分红还要缴纳个人所得税,相当于重复纳税),同时却很难从国有银行正常融资,平等享受纳税人的国民待遇。有调查数据显示:目前中国企业融资中80%左右来自银行信贷,但信贷总量中80%左右资金投给了大企业;而有80%左右的中小企业从来未向银行贷过款。

    中小企业获取国家专项资金扶助的渠道也十分狭窄,掌控这类资金的权力部门周围都有一批机构乃至个人,截取资金额30%—50%的“咨询费”,有的甚至内外勾结通吃,成为某些人遵奉的潜规则;到一些政府部门办事,除了僵硬繁复的官僚程序,还有明里暗里的要挟索取,行政成本不菲;规模和财力也限制了人才的引进,很难组建和保持高素质员工队伍,在竞争中越来越陷于劣势。

    体制框架限制挤压了中小企业的生存空间,导致企业经营困难,迫使企业不得不以短期行为求生甚至违规操作,这又影响到对民营企业的诚信评价,令其融资更加艰难,生存状态雪上加霜,形成恶性循环。中小型企业抗风险能力原本脆弱,当国际金融危机来袭之际,便首当其冲地成为牺牲品,面临退货、停产、倒闭或被兼并的命运。

    与此形成鲜明对照的是,在刺激经济四万亿元“大蛋糕”中,央企因分得了最大的份额而在不景气中逆势“野蛮成长”,迅速“巨无霸”化。去年股市冲高狂跌,楼价不降反涨,多起“地王”争夺战硝烟弥漫,诸多违背经济常规的表象,不难追索幕后兴风作浪的巨资来源。

    以泡沫治理泡沫,后果堪虞。以往的投资偏向金融、商业投机而不是实业振兴,偏向股市、房地产而不是制造业。前年一场股灾,荡涤了一亿中产阶层;去年楼市的非理性狂涨,已使80后、90后的新生代,终生买不起房;这些都将加剧社会的两极分化。如果不对当前“国进民退”的势头加以遏制,势必影响中国日后的产业结构和经济走势,不利于长期稳定发展。

[责任编辑: 实习生 王虹评 ]